«Современный нотариат Украины: опыт реформирования»
Мои высокоуважаемые коллеги, дамы и господа!
Прежде всего позвольте выразить глубокую признательность Нотариальной палате Республики Казахстан за приглашение принять участие в столь представительном и уважаемом собрании, посвященном знаменательному событию, - 15-летию Закона Республики Казахстан «О нотариате», или, другими словами, 15-летию нового нотариата Казахстана.
Для нас это - высокая честь и мы воспринимаем наш визит как начало дружественных отношений и сотрудничества между Нотариальной палатой Республики Казахстан и Украинской нотариальной палатой.
Сегодня я хочу коротко рассказать о состоянии современного нотариата Украины, о положительных сторонах и негативных моментах в его работе, а также поделиться мыслями о направлениях его дальнейшего реформирования.
История развития нотариата Украины до 90-х годов прошлого века мало чем отличается от истории нотариата Казахстана или любой другой страны, входившей в состав Советского Союза.
После провозглашения в августе 1991 года суверенитета Украины начался процесс обновления и совершенствования законодательной базы страны. Одновременно коренным образом изменилась экономическая ситуация. Вследствие разгосударствления и приватизации промышленности, торговли, кредитования стали значительно более сложными и разнообразными договорные взаимоотношения, существенно возросло количество сделок, подлежащих нотариальному удостоверению.
Существовавший в то время государственный нотариат не мог выдержать такой нагрузки, поэтому ответом на требования времени стало принятие 2 сентября 1993 года действующего и сегодня Закона Украины «О нотариате».
Впервые был определен статус нотариата как системы органов и должностных лиц, на которые возложена обязанность удостоверять права, а также факты, имеющие юридическое значение, и совершать иные нотариальные действия, предусмотренные Законом, с целью придания им юридической достоверности.
Были установлены права и обязанности нотариусов, порядок допуска к профессии и назначения на должность, введено понятие присяги нотариуса.
Но основным достижением этого Закона все же было то, что наряду с традиционно государственным нотариатом в Украине начал работать и стремительно развиваться частный нотариат. И пусть на то время полномочия частных нотариусов были несколько ограничены по сравнению с государственными (они не вправе были оформлять наследственные права граждан и документы, предназначенные для действия за границей), можно с уверенностью сказать, что этот Закон стал началом реформирования нотариата Украины.
К большому сожалению, в силу ряда причин как объективного, так и субъективного характера, нам не удалось провести через Парламент Закон «О нотариате» в новой редакции, отвечающей основным принципам латинского нотариата (вариантов таких проектов было более 15), поэтому мы вынуждены были идти не революционным, а, так сказать, «эволюционным» путем, т.е. путем поэтапного внесения в действующий Закон необходимых изменений и дополнений.
В частности, такие изменения были внесены в 2008 году, и эти изменения мы считаем следующим этапом реформирования украинского нотариата, так называемой «малой реформой».
Основное достижение данной реформы - это то, что государственные и частные нотариусы были уравнены в полномочиях по совершению нотариальных действий.
Было уточнено понятие нотариальной тайны, введены гарантии нотариальной деятельности, в частности, запрещено производить выемку реестров для регистрации нотариальных действий, документов, переданных нотариусу на хранение, и печати нотариуса (такие реестры, документы и печать могут быть переданы суду по его мотивированному постановлению только для осмотра и возвращены судом немедленно после осмотра).
Установлено, что нотариус не вправе давать показания в качестве свидетеля относительно ведомостей, составляющих нотариальную тайну, кроме случаев, когда этого требуют лица, по поручению которых или в отношении которых совершались нотариальные действия.
Ужесточен порядок допуска к профессии: установлена необходимость наличия у претендента не менее трех лет юридического стажа, а срок стажировки увеличен с 6 месяцев до одного года. Определен порядок прохождения стажировки и полномочия стажеров.
Установлено, что нотариальный архив частных нотариусов является государственной собственностью и находится во владении и пользовании нотариуса в связи с осуществлением им нотариальной деятельности.
Определены требования к рабочему месту (нотариальной конторе) частного нотариуса и к графику его работы.
Введены основания и порядок принудительного приостановления и прекращения нотариальной деятельности частного нотариуса, допустившего нарушения в работе. Установлен новый минимальный размер страховой суммы по страхованию гражданско-правовой ответственности частного нотариуса (150 минимальных размеров зарплаты, или примерно 20 тысяч долларов США).
В 2011 году был усовершенствован порядок допуска к нотариальной профессии: упразднены квалификационные комиссии нотариата при главных управлениях юстиции в регионах, сейчас вопросами определения уровня профессиональной подготовленности претендента занимается Высшая квалификационная комиссия нотариата при Министерстве юстиции. Эта же Комиссия решает вопросы лишения права на занятие нотариальной деятельностью.
Кроме непосредственных профессиональных обязанностей, на нотариусов Украины в свое время были возложены функции налоговых агентов. Путем сложных переговоров с государственной налоговой службой нам удалось свести эти функции к направлению нотариусом сообщения о совершенной сделке.
Кроме того, нотариусы отнесены к категории специально определенных субъектов первичного финансового мониторинга в соответствии с Законом «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма».
Тем не менее, на наш взгляд, вышеупомянутый Закон (с последующими изменениями и дополнениями) до настоящего времени не решает нескольких очень важных вопросов:
1. Квотирование количества частных нотариусов
Принятый в 1993 году Закон Украины «О нотариате» не содержал норм, касающихся установления порядка, определяющего количество частных нотариусов (численность государственных нотариусов на то время и сейчас утверждается главными управлениями юстиции в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе в пределах установленных штатной численности и фонда заработной платы).
После введения указанного Закона в действие резко возрос престиж нотариальной профессии и количество желающих получить доступ к этой профессии.
С целью регулирования этого процесса Указом Президента Украины в 1998 году было установлено, что количество частных нотариусов в пределах нотариального округа устанавливается Министерством юстиции в зависимости от численности населения.
Этот Указ фактически действовал до марта 2007 года, когда Приказом Министерства юстиции численность частных нотариусов была увеличена в 10 раз, а через некоторое время - еще в 10 раз, т.е. фактически квоты на занятие частной нотариальной деятельностью были ликвидированы. Упомянутый Указ признан утратившим силу в марте 2009 года. Вследствие ликвидации квот в 2011 году по сравнению с 1998 годом численность частных нотариусов увеличилась более чем в 3 раза и составляет 5575 (в 1998 году - 1715). Мотивация этого шага состояла в необходимости соблюдения нормы Конституции Украины о свободном выборе профессии, а также в повышении уровня доступности нотариальных услуг и снижении стоимости нотариальных действий, совершаемых частными нотариусами.
Таким образом, в настоящее время ограничений по количеству частных нотариусов в Украине не существует, что привело к ряду негативных последствий:
- прежде всего, это неоправданный рост и сосредоточение количества частных нотариусов в г. Киеве, крупных населенных пунктах и областных центрах (примерно 40% от общего количества), тогда как на протяжении многих лет от 60 до 32 (2011 год) нотариальных округов остаются без частных нотариусов;
- определенные недостатки в системе допуска к профессии привели к тому, что в нотариат пришла часть недостаточно подготовленных людей, не скрывающих, что целью их деятельности является лишь зарабатывание денег, и, как следствие, - увеличилось количество злоупотреблений, коррупционных проявлений, нарушений требований законодательства, деонтологических правил поведения, трудовой дисциплины;
- никоим образом не решена проблема доступности нотариальных услуг для населения, необходимость которой обосновывалась ликвидация квот особенно в отдаленных сельскохозяйственных районах и небольших населенных пунктах. С ростом численности частных нотариусов стоимость их услуг не снизилась;
- из-за увеличения численности нотариусов значительно снизился уровень контроля за их деятельностью.
Возможно, процесс увеличения численности частных нотариусов прошел бы менее болезненно, если бы не финансово-экономический кризис. Прекращение кредитования, спад экономики, снижение уровня доходов граждан привели к существенному уменьшению нотариально удостоверяемых сделок и, соответственно, к снижению доходов нотариусов.
На сегодняшний день вопросы регулирования численности частных нотариусов решаются путем ограничения численности стажеров (ежегодно их количество утверждается Министерством юстиции по регионам по представлению соответствующих управлений юстиции и лишь в связи с действительной необходимостью обеспечения населения услугами нотариусов). Таким образом, количество стажеров снижено практически в три раза.
Проектом Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О нотариате», который уже принят Парламентом в первом чтении за основу и который мы считаем очередным этапом реформирования нотариата Украины, предусматривается ликвидация института стажеров. Предполагается, что с принятием этого законопроекта к сдаче квалификационного экзамена будут допущены лица, имеющие высшее юридическое образование, стаж юридической работы не менее 6 лет, из них не менее 3-х лет - помощником нотариуса. При этом нотариус вправе будет иметь только одного помощника (остальные наемные работники будут именоваться вспомогательным персоналом).
Эти меры позволят привести численность частных нотариусов к разумным, оптимальным размерам, обеспечивающим надлежащее обслуживание населения, доступность услуг нотариусов, а также воспрепятствует допуску к профессии неподготовленных или недобросовестных лиц.
Предполагается возобновить контроль за соблюдением требований законодательства при совершении нотариусами нотариальных действий, а с созданием органов профессионального нотариального самоуправления - активное участие нотариальной общественности во всех сферах деятельности нотариата, в том числе в регулировании численности нотариусов.
2. Контроль за работой нотариусов
В 2008 году в Закон «О нотариате» были внесены изменения, согласно которым органы юстиции вправе осуществлять контроль только за соблюдением правил организации частной нотариальной деятельности и правил ведения нотариального деловодства. Практика доказала ошибочность выведения из-под контроля вопросов соблюдения требований законодательства при совершении нотариальных действий.
Именно поэтому согласно законопроекту, который, как мы думаем, будет принят до начала парламентских каникул, соблюдение законности при совершении нотариальных действий опять будет под контролем.
3. Обязательные к исполнению деонтологические правила поведения нотариусов
Таких обязательных к исполнению правил, к сожалению, в Украине до настоящего времени не было.
Украинская нотариальная палата является общественной организацией, и это еще одна проблема, о которой я скажу позже. Утвержденный Конференцией Палаты в 2007 году Кодекс профессиональной этики нотариусов Украины носит только рекомендационный характер. Поэтому введение законопроектом, о котором я говорила, обязательных к исполнению морально-этических правил для нотариусов - это, безусловно, позитивный и прогрессивный шаг.
Проект таких правил уже подготовлен Палатой и передан на рассмотрение Министерству юстиции.
4. Профессиональное нотариальное самоуправление
Как я уже сказала, Украинская нотариальная палата является добровольным общественным объединением нотариусов. Палата была создана в 1993 году и в настоящее время объединяет более 5 тысяч (около 80%) нотариусов Украины.
Несмотря на недостаточно высокий и достаточно ограниченный в полномочиях статус, Палата проводит большую работу.
Все названные мною и многие другие проекты законов и иных нормативно-правовых актов, касающихся деятельности нотариата, были подготовлены с участием Палаты. Мы активно сотрудничаем с комитетами Верховного Совета Украины, где отстаиваем интересы нотариата.
В последние годы у нас сложились очень хорошие, конструктивные и плодотворные взаимоотношения с Министерством юстиции Украины, которое поддерживает все наши идеи и предложения. Мы согласовываем все проекты нормативно-правовых актов Министерства, касающихся нотариата, постоянно проводим совместные мероприятия, представители Палаты входят в состав Высшей квалификационной комиссии нотариата.
У нас налажена система повышения профессионализма нотариусов, создан Институт повышения квалификации работников органов нотариата. В последнее время с целью привлечения к учебе как можно большего количества нотариусов и удешевления стоимости учебы, мы делаем упор на проведение региональных семинаров (за год таких семинаров проведено 15), проводим также всеукраинские конференции-семинары.
Много внимания уделяем научно-методической работе. При Палате успешно работает комиссия по анализу, методологии и прогнозированию нотариальной практики. Поскольку вопросами нотариальной методологии занимается практически только Палата, работы у комиссии более чем достаточно. Основой разработок комиссии являются запросы и предложения нотариусов. Практически все разъяснения и рекомендации мы согласовываем с Министерством юстиции, поскольку речь идет о единой нотариальной практике.
Более 15 лет назад основан печатный орган палаты - журнал «Нотариат для Вас», который пользуется большой популярностью. Периодически печатаются методические материалы в «Библиотечке нотариуса».
Палата постоянно занимается вопросами защиты интересов нотариального сообщества и конкретных нотариусов, в том числе по уголовным и административным делам, создан Фонд помощи нотариусам.
Сборная команда Палаты на протяжении нескольких лет занимала призовые места в соревнованиях на Международных олимпийских играх нотариусов в Польше, а в этом году одержала победу в этих играх.
При Палате на протяжении многих лет работает так называемая «горячая линия» для консультирования, разъяснения законодательства, оказания бесплатной правовой помощи не только нотариусам, но и населению. «Горячая линия» пользуется большой популярностью: кроме граждан и нотариусов Украины поступают запросы из России, Молдовы, Беларуси, Италии, Германии, Франции, стран Прибалтики.
Украинской нотариальной палатой учреждены награды для лучших нотариусов: высшее отличие - нагрудный знак «За заслуги перед нотариатом» и «Золотая книга нотариата Украины», в которую вносятся имена нотариусов, добросовестно проработавших не менее 25 лет.
По инициативе Палаты в 2010 году Указом Президента Украины был учрежден всеукраинский профессиональный праздник - День нотариата Украины.
Это лишь часть нашей работы.
И все же отсутствие в Украине органов профессионального нотариального самоуправления с обязательным членством всех нотариусов, с четко определенными полномочиями и обязанностями, с разграничением функций между государством и таким органом, который взял бы на себя часть работы и разделил бы ответственность за состояние нотариального обслуживания населения в стране и который защищал бы интересы не только нотариусов, но и населения, безусловно, является большим минусом.
При поддержке Министерства юстиции и Кабинета Министров Украины нам удалось отстоять идею создания такого органа профессионального нотариального самоуправления. В законопроект, который принят Парламентом в первом чтении за основу, внесена соответствующая норма. Сейчас наша первоочередная задача - воплотить эту идею в жизнь.
Отдельно хочу отметить еще одно важное, на наш взгляд, событие в жизни нотариата Украины.
Несмотря на негативную тенденцию наступления на права и полномочия нотариусов, которая отмечается в Европе, нам, благодаря совместным с Министерством юстиции усилиям, удается не только сохранить существующий круг полномочий нотариусов, в том числе обязательных к нотариальному удостоверению сделок, но и существенно расширить его. Парламентом принят в первом чтении за основу проект Закона, который закрепляет за нотариусами функции по регистрации вещных прав на недвижимое имущество в Государственном реестре, причем не только по удостоверяемым ими сделкам, но и первичную регистрацию таких прав.
Таким образом все те проблемы, о которых я сказала, так или иначе находят свое разрешение.
Задачи перед нами стоят серьезные и важные. Уверена, что их выполнению очень поможет опыт работы наших коллег, о котором мы услышим на этой Конференции.
В заключение хочу еще раз поблагодарить Нотариальную палату Республики Казахстан за радушный прием и прекрасную организацию Конференции.
